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今年全國兩會期間，全國人大常委、環(huán)境與資源保護委員會副主任委員，農工黨中央副主席呂忠梅帶來建議，為更好發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的作用，必須管好用好與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關的資金。

呂忠梅建議，要準確界定生態(tài)環(huán)境損害賠償相關資金的性質，進一步健全生態(tài)環(huán)境損害賠償相關資金的規(guī)范體系，在國家財政資金統(tǒng)一管理的前提下，確保其充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境“醫(yī)保金”的功能作用。

“賠償金”不是“賠償資金”？

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境損害賠償金伴隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立而產生。當前，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關資金的監(jiān)管使用遇到了哪些問題？

呂忠梅：建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，落實“損害擔責”原則，是貫徹習近平生態(tài)文明思想，以最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境的重大舉措。這一制度從試點到正式建立，在促進各級人民政府積極履行生態(tài)環(huán)境保護職責方面，發(fā)揮了積極作用。僅2023年一年，全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)就辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1．47萬件；各級人民法院也審理了一批生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。

從目前情況看，由于對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在不同理解，相關政策與法律出現(xiàn)了沖突，最明顯的表現(xiàn)是混淆“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”的性質與使用，導致實踐中的一些問題。

在法律上，《民法典》第1234條和第1235條將以金錢給付方式承擔的生態(tài)環(huán)境修復責任，統(tǒng)稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”，涉及環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。

在政策上，財政部等部門發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》（財資環(huán)〔2020〕6號）（以下簡稱《辦法》），將按照《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》確定的“造成損害的賠償義務人主動繳納或者按照磋商達成的賠償協(xié)議、法院生效判決繳納的資金”稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”。因《辦法》僅涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，不能涵蓋環(huán)境公益訴訟案件，使得“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”的范圍大于“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”，兩者并非同一概念。

在實踐中，由于理解和實施存在問題，導致相關資金的管理方式、使用方式、使用標準等方面存在問題。尤其是目前《辦法》多為原則性規(guī)定，一些地方制定的相關管理規(guī)定對“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”與“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”不加區(qū)分，統(tǒng)一納入“非稅收入”管理，導致司法裁判資金無法對應個案裁判事項使用，案件執(zhí)行困難，出現(xiàn)司法“白條”；有的地方只管生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的裁判資金，不管公益訴訟資金，導致司法裁判資金“無家可歸”；有的地方全部納入預算管理，導致下級政府或部門為了獲得生態(tài)修復資金“編項目”，要么“南轅北轍”，要么“只管要不管用”，資金使用效率和效能不佳；有的地方已經形成社會第三方管理模式，將生態(tài)環(huán)境損害賠償金交由社會組織加以管理，實踐中也使得這筆數(shù)額不菲的資金游離于現(xiàn)行監(jiān)管體制之外。

此外，由于對“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”的使用缺乏具體實施和操作辦法，預算管理的復雜程序難以滿足生態(tài)環(huán)境修復的實際需要，也不符合生態(tài)文明體制改革要求的第三方參與生態(tài)環(huán)境修復新模式，不利于形成全國范圍內的統(tǒng)一標準和全行業(yè)內的統(tǒng)一實施和監(jiān)管格局。

建議根據(jù)不同繳納形式，實行資金分類管理

中國環(huán)境報：如何解決生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用效率和效能不佳問題？

呂忠梅：實踐中出現(xiàn)問題的根源在于對“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”與“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”性質的認知不清，導致法律適用不準確、資金管理使用不精準。因此，必須“正本清源”。

實際上，現(xiàn)有的“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”有司法裁判資金、行政磋商資金的不同來源，也有不同的繳納形式，但都是為使受到人為活動污染和破壞的自然環(huán)境獲得恢復的資金，既不是傳統(tǒng)的民事賠償金，也不是行政罰款、更不是刑事罰金，不同于傳統(tǒng)意義上的“非稅收入”，其實是為生態(tài)環(huán)境建立的“醫(yī)保金”。

實踐證明，兩類資金既有統(tǒng)一管理的需求，也有分類使用的必要。因此，需在認真梳理法律與相關政策關系的基礎上，完善現(xiàn)有資金管理規(guī)定，將名稱統(tǒng)一為法律規(guī)定的損害賠償金，并明確其內涵、范圍和不同繳納方式。同時，根據(jù)不同的繳納形式，設置政府、企業(yè)、個人的不同使用權限和方式，實行分類管理。

中國環(huán)境報：為進一步健全生態(tài)環(huán)境損害賠償相關資金的規(guī)范體系，您有哪些建議？

呂忠梅：建議在對《辦法》試行情況全面評估的基礎上加以修改完善。

在資金來源上，規(guī)定兩種不同類型生態(tài)環(huán)境損害賠償金的統(tǒng)籌使用和管理方法，切實解決經過司法判決的公益訴訟被告人支付的生態(tài)環(huán)境損害賠償金“閑置”問題，以及由于生態(tài)環(huán)境損害賠償金有行政磋商、司法判決等來源、使用范圍和使用限制等導致的財政資金難以統(tǒng)籌使用的問題。

同時，要按照分類監(jiān)管和使用的原則，建立司法裁判資金使用能夠對應個案判決事項、行政磋商資金使用能夠實現(xiàn)統(tǒng)籌功能的差異性管理制度，明確兩類資金的使用主體、監(jiān)督主體、使用方式、管理模式、監(jiān)督程序等規(guī)則。

此外，要糾正一些地方采用的社會第三方管理模式，將相關資金納入全國統(tǒng)一標準，并對全行業(yè)統(tǒng)一實施監(jiān)管。同時，對于一些地方“疊床架屋”、層層制定管理辦法等既增加監(jiān)管成本、又可能產生新的沖突的做法，也需要認真加以清理。

確保充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境“醫(yī)保金”的功能作用

中國環(huán)境報：管好用好與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關的資金涉及各級政府和司法機關。您認為，如何進一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償相關制度間的銜接與配合？

呂忠梅：管好用好與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關的資金涉及各級政府和司法機關，必須從頂層設計上加強生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接，在國家財政資金統(tǒng)一管理的前提下，確保其充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境“醫(yī)保金”的功能作用。

一方面，及時修改完善最高人民法院、最高人民檢察院的相關司法解釋和資金管理辦法，在統(tǒng)一的生態(tài)恢復理念下建立行政與司法協(xié)同機制，解決目前存在的生態(tài)修復類裁判文書難以執(zhí)行問題。

另一方面，要探索在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的集中使用規(guī)定中，為第三方參與生態(tài)環(huán)境修復建立資金來源機制，明確專門從事生態(tài)修復的企業(yè)或機構獲得生態(tài)環(huán)境損害賠償金支持的條件、途徑及使用、監(jiān)督管理等辦法。

再者，要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用的技術指南，以符合生態(tài)規(guī)律的科學研究為基礎，明確資金使用期限、使用方式、使用范圍、使用效果及其評估方法等。

中國環(huán)境報：為進一步推動相關資金發(fā)揮更大功效，您認為還應該在哪些方面發(fā)力？

呂忠梅：建議構建多元多層次的生態(tài)環(huán)境損害賠償相關資金監(jiān)督體系，加強生態(tài)環(huán)境損害賠償金執(zhí)收后的使用管理，提高相關資金管理使用的透明度，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償目標實現(xiàn)。具體來說：

一是在縱向維度，建立專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償相關資金監(jiān)督制度，明確使用者、監(jiān)管者的責任性質和范圍。

二是在生態(tài)環(huán)保督察工作中增加對生態(tài)環(huán)境損害賠償相關資金使用和管理的情況開展督察；在向全國人大常委會報告生態(tài)環(huán)境保護工作時報告相關情況。

三是完善公眾參與制度，暢通公眾知情、參與、監(jiān)督渠道，保障社會公眾知情、參與、表達、監(jiān)督的權利，保證生態(tài)環(huán)境損害賠償相關資金用得其所、用到實處。